Embora envolto em grande confusão conceitual, o termo grupo de pressão incorporou-se à linguagem da política brasileira. Qualquer organização ou movimento que se proponha a influenciar as decisões de governo, executivas ou legislativas, costuma ser denominado assim.
A cultura política brasileira revela-se também ambígua em relação a tais grupos. O julgamento de valor sobre eles depende do grau de popularidade da causa que defendem - e não da sua função no sistema de poder. Se a motivação é popular são considerados legítimos. Se for impopular são vistos de maneira negativa.
Na realidade, os
grupos de pressão devem ser analisados como estruturas que integram o sistema
político. Não são institucionais - como as que compõem o Executivo, o
Legislativo e o Judiciário - e sim informais, constituídas por setores
organizados da sociedade. Contrariamente aos partidos políticos, os grupos de
pressão não se propõem a conquistar o poder formal. Seu objetivo é influir nas
decisões, seja para promover seus interesses, seja para evitar que decisões que
os contrariem sejam aprovadas.
Grupos de pressão situam-se no espaço localizado entre os
indivíduos isoladamente considerados de um determinado segmento social e os órgãos
de governo. Na terminologia da Ciência Política trata-se de uma estrutura de
articulação de interesses, em contraste com os partidos políticos, que são
estruturas de agregação de interesse. Grupos de pressão, portanto, são porções
sociais organizadas, reunindo indivíduos que compartilham interesses e
desenvolvem ações com a intenção de inspirar decisões de governo.
Origem e causas
Os grupos de pressão
surgiram a partir da modernização social. Com o desenvolvimento econômico, a
sociedade tradicional, de base predominantemente rural, foi profundamente
transformada, dando origem à sociedade urbano-industrial, caracterizada pela
enorme diferenciação interna, especialização e interdependência. A mudança
decorrente traduz-se numa dramática substituição de escala em todos os
indicadores demográficos e sociais: na população, na monetarização da economia,
no sufrágio universal, no consumo, mercado, na produção, comunicação,
urbanização, nos serviços, no transporte. Em suma, revela dimensões de uma
sociedade de massa.
A auto-suficiência
econômica, característica do localismo da sociedade tradicional, é substituída
por uma complexa trama de relações interdependentes, desempenhadas de forma
especializada por indivíduos treinados especificamente para suas funções. Essa
multiplicação de segmentos sociais não mais pode ser representada pelas antigas
formas de representação geográfica de interesses, cuja base passa a ser
funcional, especializada e profissional, perdendo sua referência territorial e
exigindo outra forma de representação. É exatamente para preencher esse vazio
que os grupos de interesse e pressão foram criados.
Historicamente, os
sindicatos operários do século 19, primeiro na Inglaterra e depois na Europa
Continental, foram os primeiros grupos formados para pressionar o sistema
político no que se referia à ampliação do sufrágio. Sua organização nada tinha
de territorial. Os sindicatos, cuja primeira base foram as fábricas,
expandiram-se para abranger todas as unidades de um mesmo tipo de industria.
Seguiam, portanto, a lógica da organização funcional.
Com as mudanças no
sistema capitalista, que conferiram ao Estado uma função econômica e
legitimaram sua maior intervenção no mercado, aumentou enormemente o número de
setores sociais econômicos e não-econômicos que constituiram associações para
lutar por seus interesses e evitar medidas governamentais que os prejudicassem.
Eles organizaram-se sob as mais variadas formas: sindicatos operários e
patronais, cooperativas, associações profissionais, associações de veteranos de
guerra, associações de empresários de um mesmo setor industrial, associações
rurais, associações de entidades educacionais privadas, movimentos e grupos
religiosos, movimentos reformistas - para citar apenas os de maior
visibilidade. Cada conjunto pode transformar-se em um grupo de pressão -
atuando sobre o executivo, legislativo, judiciário e também sobre a opinião
pública - desde que sintam seus interesses ou valores ameaçados. Alguns, pela
natureza continuada e permanente dos problemas que os podem afetar,
profissionalizam-se a ponto de formar lobbies.
O fato a registrar é
que os grupos de pressão surgiram como uma forma de representação alternativa à
territorial, que não mais se compatibilizava com a natureza da nova sociedade
urbano-industrial. Ocuparam um espaço intermediário entre o indivíduo e o
Estado, paralelo ao dos partidos políticos - também localizados naquele vácuo -
deles diferenciando-se por sua razão, que não é a conquista do poder, mas o
acesso aos seus centros, a fim de obter decisões favoráveis a seus interesses
ou evitar deliberações que os prejudiquem.
Francisco Ferraz
Política Para Políticos